一方面，违反法律、行政法规的规定。

这给社会民众带来一种观感：交警非现场执法的目的在于尽可能地发现交通违章行为，进而对违章人员予以处罚。1.增强交通技术监控设备设置的操作性和规范性 《公安部关于规范使用道路交通技术监控设备的通知》确立了电子警察设置原则：应当设置在省际、市级交界，危险路段，交通事故以及严重违法行为多发、交通秩序混乱以及机动车流量较大的路口、路段。

《城市交通规则》第1条规定：为加强城市交通管理，便利交通运输，维护交通安全，以适应国家经济建设的需要，制定本规则。如果说收集违法事实的程序性缺失只是增加了用路人实体权利受到损害的风险，那么，交通技术监控搜集违法事实的全面性将大幅度提高用路人被处罚的概率，这将直接影响甚至消减用路人的人身权、财产权等实体权利。[52]参见刘启川：《共通性：权责清单与机构编制法定化关系解读》，载《内蒙古社会科学（汉文版）》2019年第5期。三、正本清源：新秩序观的提出及证成 （一）作为理论根基的新秩序观 1.新秩序观的意涵及构造 接下来的问题是，如何进一步明确恒定化和精准化的交警权力功能。即便如此，告知、陈述、申述等程序性权利是否得到切实有效的保障，应当成为法院司法审查的重点。

这是当前社会舆论抨击电子警察滥设滥用的制度根由。[45]参见刘星：《电子警察法律问题研究》，载《河北法学》2009年第5期。这两个要件上的欠缺，对外并不影响代理或委任关系的成立，是可以通过认定加以补救的。

[74]参见张永生等案，最高人民法院（2020）最高法行申100号行政裁定书。特别法仅仅规定了委托但未设定行政职权转移的，并非行政机关间的权限委任。基于裁判的一致性和对下级法院事实上的拘束力，我们也可以把最高人民法院的上述态度看作是对行政机关间事务委托的一般规则。在上述组织法修改前，通过特别法规定委托也是可行的。

我国有行政机关间的职权委托之实但无其之名的原因在于，尚未区分行政机关间的事务委托和职权委托，没有为立法提供足够的理论支持。在念泗三村居民诉扬州市规划局案终审法院认为，扬州市人民政府委托扬州市规划委员会审批《城市规划法》及江苏省实施办法所规定的详细规划，并不为法律、法规所禁止。

全部行政处罚权或行政许可权相对于特定行政机关的全部事权而言，仅仅是部分事权。行政机关间的事务委托与民事代理相同，以委托行政机关的名义实施行政行为并承享法律效果，司法上认为不需要特别法的依据。1.受委托组织的适当性。[18]［日］盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第25页。

即使行政处罚权、行政许可权和行政强制权的集中行使，行政职权必然发生转移，也没有在法律条文上具体规定这一要件。[44]《行政许可法》第24条第1款规定：行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。该法把行政机关排除在委托对象之外。特别法对职权委托的规定应遵守相应规则，包括委托对象须为行政机关、委托权限的部分性和不得再委托。

[77]在事务委托和职权委托分野的情况下，有必要进一步说明职权委托的法律效果归属于受委托机关的理由。在北大法宝数据库检索可以发现，落实上述行政许可委托条款的，主要是低位阶的规章。

法律关于不得再委托的规定不仅对受委托行政机关具有拘束力，而且对立法主体也具有拘束力。[68]行政机关间的事务委托没有发生行政职权的转移，因而法律效果必须归属于委托行政机关。

并且，相较于立法的普遍性规定，职权委托制度使得行政机关可以视具体情况决定是否转移其部分职权、转移给谁，从而避免执法权下沉给没有承接能力的乡级政府所遇到的困境。要把上述改革法律化，只有两条路径：第一条路径是，根据宪法和组织法的规定修改单行法关于县级以上行政机关执法的规定，赋予乡级政府执法权。《旅行社条例》第9条规定，对经营出境旅游业务的许可，国务院旅游行政主管部门可以委托省级旅游行政管理部门实施。[56]在《行政许可法》规定行政机关间的委托后，有的法规和规章作了实施性规定，但规定的委托对象却是行政机构。在行政审判实务中，有的把行政职权转移区分为职权继受和职权更替，认为职权继受系因原行政机关终止，职权更替仅限于职权变更，从而分别认定法律效果的归属。[78]改革中行政职权的变更，不限于行政机构的撤销、合并、变更以及行政职能的调整，还包括行政职权的纵向再配置即权力下放或上收，其中大多数情况下都是以承继行政职权的行政机关为责任主体的。

[34]如《拍卖法》第11条规定的拍卖许可，《营业性演出管理条例》第6条规定的演出经纪机构营业性演出经营许可，都必须由所在地的省级主管部门审批。对行政机关间的事务委托来说，基于行政职权没有通过委托转移，确实需要遵守民事委托的规则，把法律效果归属于委托行政机关。

税收和警察是秩序行政的典型领域。[40]该条第1款规定：对违反森林法行为的行政处罚，由县级以上林业主管部门或其授权的单位决定。

即使面对第三人，代理人与被代理人之间也没有共同利益，而只有被代理人的利益，因而所引发的法律责任也应归属于被代理人。原则上，对外不予表示授权代理，而通常采取训令形式作出。

《山东省无线电管理条例》第52条规定：无线电管理机构可以在其法定权限范围内委托无线电监测站具体实施行政处罚，并对其实施行政处罚的行为负责监督。[58]如《新疆维吾尔自治区实施〈风景名胜区条例〉办法》第24条第1款规定：风景名胜区所在地县（市）以上自然资源（规划）行政主管部门应当按照便民、高效的原则，办理建设用地规划许可、建设工程规划许可以及规划竣工认可手续。最高人民法院在范凯案中针对行政机关间委托引发的被告认定指出：虽然一般认为，受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为，但只要委托主体不是转嫁责任，对委托予以认可，并能承担法律责任，人民法院可以认定委托关系成立。但是，某些具体的法条是法学家在没有考虑任何特定的判决的情况下构想出来的[7]。

张焕光、胡建淼：《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年版，第114页。[24]前注[17]，哈特穆特·毛雷尔书，第515页。

就行政行为而言，实施该行政行为的权限由甲官厅委任给乙的情况下，处分厅是乙，而不是作为委任厅的甲官厅。[52]参见前注[45]，许安标等书，第149页。

[69]［美］麦克尼尔：《新社会契约论》，雷喜宁等译，中国政法大学出版社1994年版，第17、55页。如果以委托行政机关为被告，则一审行政案件可能需要由中级以上人民法院管辖。

因此，从事权配置角度说，特别法规定一个行政机关全部委托其行政许可权或行政处罚权，是可以成立的。改革于法有据以往主要是通过修法来实现的。[35]在法律规范没有修改的情况下以委托的名义下放权力，实质上已经构成职权转移，承继职权的行政机关可以长期、持续地实施行政行为，并不因某个行政行为的结束而消灭。这是因为，行政机关间的代理并不排斥法律加以规定。

街道办事处基于事务委托所取得的土地使用权归属于委托的县级政府而非据为己有。在梁训茂案判决中终审法院认为，集中行使行政处罚权的被告，根据《行政强制法》第17条的规定具有相对集中行政强制权。

[9]参见叶必丰：《假行政行为》，载《判例与研究》1998年第4期，第13页。在德国，在委托的范围内，受委托的机构不仅在职能上而且在组织法上都隶属于委托的行政主体，要遵守委托的行政主体的指令。

某些立足于治理的规则难以适应纠纷解决的需要。（一）事务委托的法律效果仍应归属于委托机关 受托人应以委托人的名义实施法律行为并由委托人承受法律效果，是民事委托的基本原理。